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Archivos Mensuales: noviembre 2013

LA AGN REALIZÓ UN INFORME EN EL QUE SE OBSERVAN PROBLEMAS EN EL FUNCIONAMIENTO DE LA POLICIA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA

 

En el año 2006 se conformó la PSA (Policía de Seguridad Aeroportuaria) como autoridad superior responsable de la seguridad aeroportuaria del Sistema Nacional de Aeropuertos, integrado por 53 estaciones aeroportuarias[1].

Por su parte, y en relación a la seguridad privada, la PSA tiene encomendado el control y las inspecciones de la aviación comercial no regular en los aeropuertos donde tiene presencia. Así, debe ejercer la regulación, habilitación y fiscalización de los servicios de seguridad aeroportuarios prestados por personas físicas o jurídicas privadas. El personal de seguridad privada que actúa en el ámbito de a PSA se distribuye en empresas de seguridad privada y en transportadoras de caudales.

Además, en relación a la seguridad en la aviación, la misma es la autoridad de aplicación del Convenio sobre Aviación Civil Internacional[2].  Cabe destacar que el Programa Nacional de Seguridad de la Aviación Civil[3], exige la confección y presentación de planes de seguridad a todos los integrantes de la comunidad aeroportuaria.

La AGN aprobó un informe de gestión de la PSA en relación al Programa 22 “Prestación del Servicio de Seguridad Aeroportuaria” que abarca el ejercicio 2011.

 

HALLAZGOS DE LA AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN

 

ORGANIZACIÓN:

La AGN observó que la PSA carece de recursos suficientes -personal, medios técnicos e infraestructura edilicia- para cumplir con la totalidad de las misiones y funciones asignadas por la Ley 26.012. Esta situación se puso en evidencia por la falta de presencia regular en 14 de los 53 aeropuertos del Sistema Nacional y en la Terminal de Cargas de Ezeiza. A ello se suma el hecho de que el Ministerio de Seguridad[4] dispuso el despliegue de la PSA en la terminal de Ómnibus de Retiro de la CABA a fin de garantizar un adecuado nivel de seguridad en dicha terminal. Esta extensión de la competencia a dicho ámbito desatiende la carencia de recursos.

Por otro lado, la empresa Terminal de Cargas Argentina SA., carece de un control regular y permanente por parte de la PSA, ya que la misma no cuenta con recursos materiales y humanos suficientes para cumplir con su misión en ese ámbito. Además, la PSA no se encuentra en condiciones de ejercer un control efectivo sobre el ingreso de mercaderías de contrabando depósitos de importación. A través de las visitas a practicadas a los depósitos de importación o exportación de la Terminal de Cargas Argentina, se comprobó la ausencia total de oficiales de la PSA en el predio de la Terminal de Cargas[5].   

 

SEGURIDAD PRIVADA:

La AGN observó que la Dirección de Habilitación y Control de la Seguridad Privada no efectúa un análisis de cada empresa de seguridad privada, que permita arribar a una opinión sobre los prestadores de dicho servicio. Entre los datos con que cuenta la Dirección, no se registran las infracciones cometidas por empresa prestadora, sino que recopila las infracciones por año calendario. El modo en que se compila la información impide aplicar el régimen de sanciones vigentes, que gradúa las mismas según la reiteración y tipo de infracción cometida.

Además se observó que la normativa que determina la cuantificación de las multas se muestra desactualizada, así las infracciones fueron fijadas en 1999 sin que a la fecha se hayan producido modificaciones. Por otra parte, la amplitud del rango que puede tener la sanción no se encuentra sujeta a un mecanismo predeterminado de graduación, que permita a la Dirección discernir objetivamente el monto de la multa a aplicar.

La AGN observó una concentración de actividades de seguridad privada en pocas empresas en el ámbito de Aeroparque (81% del personal pertenece a dos empresas) y en Ezeiza (74% de los vigiladores se concentran en 3 empresas)[6].

 

SEGURIDAD EN LA AVIACIÓN:

La AGN detectó la existencia de un considerable atraso en el análisis de los programas de seguridad de los distintos prestadores de servicios presentes en los aeropuertos del Sistema Nacional. Así, de los 96 programas presentados, la Dirección de Seguridad de la Aviación Civil ha aprobado sólo uno, y existen numerosos prestadores que aún no los han presentado.

Por otro lado, también observó la ausencia de una instancia que coordine los programas de seguridad de todos los prestadores que intervienen en la actividad aeroportuaria dentro de cada estación aérea. Las 39 Unidades Operacionales de Seguridad Preventiva de la PSA cumplieron con la remisión de sus programas sin que hasta la fecha se haya expedido la Dirección de Seguridad de la Aviación Civil[7].

 

VUELOS NO REGULARES:

La AGN detectó que, al inicio del período auditado, la PSA no controlaba vuelos no regulares (privados) en forma ordinaria o rutinaria.

En cuando al relevamiento de la Resolución del Ministerio[8] que aprueba el Procedimiento Normalizado para el Control de la Aviación Comercial No Regular y la Aviación General en el ámbito jurisdiccional de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, se realizó un relevamiento que arrojó algunos aspectos. Así, la AGN detectó que el espectro de inspección que poseía la PSA no se ha ampliado, siendo los 39 aeropuertos actualmente controlados, los mismos que antes de la reunión del Comité Nacional de Seguridad Aeroportuaria.

En el caso de Ezeiza, la PSA carece de anticipación en la toma de conocimiento de los tripulantes, pasajeros y matrícula de la aeronave, toda vez que la ANAC (autoridad en la materia) no comunica formalmente los arribos y despegues. Sólo se efectúa una comunicación informal entre la torre de control y el oficial que patrulla la plataforma. Además se detectó que no se implementó un registro integral o base de datos, que favorezca la reunión de información para uso común de toda la comunidad aeroportuaria[9].

 

RECURSOS HUMANOS:

Respecto de los Recursos Humanos, la AGN detectó que la PSA no cuenta con los recursos humanos necesarios para realizar las tareas que resultan de su competencia, toda vez que el número de personal policial de los puestos fijos y móviles identificados en Aeroparque y Ezeiza difiere de las cantidades mínimas de personal establecidas en protocolos y directivas. De ello surge que si bien Aeroparque debería contar con una dotación de entre 600 y 636 oficiales, a diciembre de 2012 contaba sólo con 304 oficiales. Por su parte, en el caso de Ezeiza la dotación adecuada se estimó entre 848 y 860 oficiales, mientras la dotación al cierre del año  2011 fue de 528 policías.

Por otro lado, se detectó que en relación a la planta de personal policial, existe un ausentismo que en algunas unidades operacionales resulta significativo, motivado principalmente en licencias por enfermedad de tratamiento prolongado y en personal que solicita su renuncia o retiro. Cabe destacar que las licencias por tratamiento prolongado en Ezeiza y en Aeroparque es la causa que explica el 53 % y el 68 % del ausentismo registrado[10].

 

INSTITUTO SUPERIOR DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA:

En relación al Instituto Superior de Seguridad Aeroportuaria, cabe destacar que la incorporación de oficiales para el cometido que asigna la Ley 26.102 a la PSA, depende de la capacidad que desarrolle este Instituto. El Instituto no cuenta con la infraestructura adecuada para realizar los cursos de formación de los oficiales necesarios para satisfacer la demanda de las áreas operativas. A su vez el Instituto carece de espacio para realizar los cursos de formación, toda vez que utiliza 4 locales destinados a funcionar como aulas, que fueron cedidos por la Fuerza Área Argentina.  Sólo para el ejercicio 2011 se demandó la incorporación de más de 400 oficiales, meta que no se podía alcanzar con la infraestructura existente[11].

 

CONCLUSIONES

 

Frente a las distintas falencias detectadas por la AGN, la misma recomendó al organismo elaborar y poner en práctica una planificación de la seguridad con etapas de ejecución, que prevea la inclusión de todas las dependencias de la actividad aeroportuaria y profundizar la integración de actividades de inteligencia con las preventivas. Además recomendó efectuar desde la Dirección de Habilitación y Control de Seguridad Privada, un análisis de los prestadores de dicho servicio que permita arribar a una opinión de los mismos y promover las gestiones necesarias para actualizar el valor de las multas. También tomar recaudos que permitan disminuir el grado de concentración de la seguridad privada en pocos prestadores y acelerar los procedimientos de análisis de los programas de seguridad de la aviación civil, concretando su aprobación en un término perentorio. En relación al  Instituto Superior de Seguridad Aeroportuaria, se recomendó ajustar los procedimientos de gestión en torno a la formación de los oficiales, en razón de que ello depende la carencia de recursos humanos que afecta el cumplimiento de la gestión[12].

El informe aprobado por la AGN da cuenta de algunas irregularidades, principalmente en cuestiones de coordinación, planificación e integración. Se hace necesario mejorar el funcionamiento de la Policía de Seguridad Aeroportuaria para que de ese modo la misma pueda cumplir en forma exhaustiva con todas las funciones que legalmente le fueron conferidas.

 

 


[1] Ley 26.102 de Seguridad Aeroportuaria

[2] Ratificado por Ley Nº 13.891

[3] Aprobado mediante Disposición PSA Nº 74/2010

[4] Dispuesta por la Resolución Nº 1285/11 del Ministerio de Seguridad

[8] Resolución del Ministerio de Seguridad N° 175/2011

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LA AGN APROBÓ UN INFORME REFERIDO AL INDEC EN DONDE SE DA CUENTA DE LAS IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS Y DE GESTIÓN EN ESE ORGANISMO, EN ESPECIAL SOBRE EL MANEJO DE PERSONAL

 

El INDEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos) es un organismo desconcentrado en la órbita del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS PUBLICAS. Por ser un organismo desconcentrado tiene una autonomía restringida, siendo el responsable de organizar y administrar los recursos según los lineamientos trazados por el Ministerio de Economía. Así, si bien la organización actúe libremente dentro del marco de sus atribuciones, se encuentra subordinada jerárquicamente a las autoridades superiores del Ministerio.

Son objetivos del INDEC:

  • unificar la orientación y ejercer la dirección superior de todas las actividades estadísticas oficiales que se realicen en el territorio de la Nación
  • estructurar, mediante la articulación y coordinación de los servicios estadísticos nacionales, provinciales y municipales, el sistema estadístico nacional, y ponerlo en funcionamiento de acuerdo con el principio de centralización normativa y descentralización ejecutiva.[1]

El INDEC es responsable de coordinar el Sistema Estadístico Nacional, y del desarrollo metodológico y normativo para la producción de estadísticas oficiales, debiendo asegurar la comparabilidad de la información originada en las distintas fuentes[2]. La producción de información estadística se realiza a través de distintos métodos de captación de datos (censos, encuestas, registros administrativos) que permiten la confección de indicadores en relación a diferentes áreas temáticas.

En cuanto a los organismos periféricos que integran el Sistema Estadístico Nacional, en cada provincia existe una Dirección de Estadística dependiente del estado provincial. Estas direcciones coordinan los Sistemas Estadísticos Provinciales, e intervienen en la captura, ingreso y procesamiento de información en cumplimiento de la descentralización ejecutiva. Esta es consolidada por el INDEC o por otros servicios nacionales para la obtención de información a nivel nacional.

Por otro lado, en cuanto a recursos humanos, la forma de designación del personal técnico del Instituto, y los requisitos que deben reunir las personas que desempeñen cargos técnicos y directivos en el organismo están regulados en el Decreto Nº 3110/70[3]. Cabe destacar que, debido a que el INDEC integra la administración desconcentrada en el ámbito del Ministerio Economía, su personal se encuentra comprendido en el Convenio Colectivo de Trabajo General[4] y el Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial del Personal del Sistema Nacional de Empleo Público[5].

La AGN aprobó un informe de gestión referido al Programa 19 “Servicio Estadístico”, en el que INDEC es la unidad ejecutora. Este informe abarca los ejercicios 2010, donde el crédito vigente del Programa fue de $206.755.606,00 y el primer semestre de 2011, donde el crédito vigente fue de $223.849.086,00[6].

 

HALLAZGOS DE LA AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN

 

En relación al personal, la AGN detectó que no existen  procedimientos formales ni criterios objetivos para evaluar la necesidad de incorporación de personal al Instituto ya sea en planta permanente o transitoria. El personal no permanente del INDEC representa el 61% del total de la dotación superando el porcentaje establecido por la normativa. Además, existe en el Instituto personal que revista en la planta transitoria o temporaria con un registro de antigüedad de más de 10 años en el organismo. Asimismo, se detectó la existencia de personal vinculado laboralmente al Instituto mediante contratos por tiempo determinado con una antigüedad mayor a los 5 años y de hasta más de 20 años en el organismo. Durante el ejercicio 2010 existía en el INDEC personal que cumplía tareas para el organismo sin encontrarse vinculado laboral o contractualmente con el mismo.

La AGN observó que de 9 Direcciones Nacionales sólo 2 se encontraban regularmente cubiertas, 2 se encontraban vacantes y 5 con coberturas transitorias. Además, de las 25 Direcciones aprobadas en la estructura sólo 2 de están regularmente cubiertas, 4 se encontraban vacantes y 19 con coberturas transitorias[7].

Por otro lado, la AGN detectó además que para los años 2010 y 2011, el INDEC no contó con una planificación estratégica, herramienta imprescindible para la identificar prioridades y asignar recursos. Tampoco se confeccionó para los ejercicios bajo análisis el Programa Anual de Estadísticas y Censos del Sistema Estadístico Nacional de acuerdo a la función que le asignan la Ley.

Asimismo, se observó que el INDEC  no cuenta con un Sistema de Información Gerencial para la toma de decisiones y que no ha elaborado para el período auditado informes de control de gestión y además no contó con manuales de procedimientos.

Por otro lado se detectó que la Dirección de Coordinación del Sistema Estadístico Nacional no ejerce la acción de coordinar las relaciones interinstitucionales en lo que respecta a las áreas sustantivas a nivel del Sistema Estadístico Nacional y cuenta con un listado desactualizado de Informantes del Sistema Estadístico Nacional[8].

Asimismo, se observó que la Dirección de Estadísticas Sectoriales sólo realiza algunos análisis al momento de la carga de la información remitida por los integrantes del Sistema Estadístico Nacional, no efectúa controles sobre la confiabilidad de la información recibida que permiten detectar inconsistencias o ausencias de datos con relación a las estadísticas publicadas por el Instituto en materia de salud y educación.

La AGN observó que la Coordinación de Comercio y Servicios se limita a ingresar los datos remitidos mensualmente por los entes reguladores de los servicios públicos, pero no proporciona metodologías para el relevamiento de datos ni realiza tareas de monitoreo o control en las fuentes para verificar la comparabilidad de los mismos, siendo que  le compete al INDEC ejercer estas acciones de coordinación, supervisión y control técnico también en materia de estadísticas de servicios públicos.

En materia de Índice de Salarios se detectó que no se realizan controles de calidad y confiabilidad de los datos como auditorías operativas o monitoreos de las actividades desarrolladas por los operadores directos ya sea en la Direcciones Provinciales o demás fuentes.

Tampoco existen formalmente ningún tipo de manual de procedimientos o instructivo que establezca criterios objetivos para la elaboración de los presupuesto de los Convenios Marco lo que trae aparejado riesgos de inequidad en la asignación de fondos a cada provincia.

Por último se observó que el Instituto no cuenta en su estructura con un sector responsable de analizar y controlar las rendiciones de gastos ni los informes de avance de los distintos organismos Sistema Estadístico Nacional[9].

 

CONCLUSIONES

 

Frente a estos hallazgos la AGN recomendó gestionar la cobertura de las Direcciones Nacionales en aras de propiciar la formación de un cuerpo técnico, que perdure a pesar de los cambios de gobierno y el principio de especialización en la Administración Pública.

También recomendó implementar procedimientos formales que contengan criterios objetivos para la evaluación de las necesidades de incorporación de personal a fin de dar transparencia en la toma de decisiones en la materia, y definir los puestos y perfiles del cargo de los diferentes puestos de trabajo para todas las áreas del Instituto, tanto sustantivas como de apoyo, estableciendo claramente la denominación de la función, su nivel escalafonario, las dependencias, las tareas a realizar, nivel académico, habilidades y destrezas y conocimientos técnicos y/o específicos

Además se recomendó cumplir con el porcentaje de personal no permanente que establece el artículo 9 de la Ley Nº 25.164 y el Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública, contratar bajo el régimen de la Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional al personal que realice actividades de carácter transitorio o estacional que resulten necesarias para complementar el ejercicio de las acciones asignadas a cada jurisdicción y no incluidas en las funciones propias del régimen de carrera, y evitar la implementación de mecanismos de utilización de personal contratado por terceras entidades y que no se encuentre vinculado contractual o laboralmente con el Instituto para el cumplimiento de tareas propias del mismo[10].

Debido a que la mayoría de los funcionarios a cargo de las  Direcciones en el INDEC son designados transitoriamente, los mismos se hallan en una situación de precariedad que puede impactar directamente en la independencia de criterio y objetividad. Es de suma importancia en relación con esta temática, que el Estado lleve adelante la creación de cuerpos técnicos que perduren a pesar de los cambios de gobierno. Cabe destacar que tanto la independencia de criterio como la objetividad, sumados al principio de especialización en la Administración Pública, son los principales fundamentos del derecho a la estabilidad en el empleo público que consagra nuestra Constitución Nacional en su artículo 14 bis.

 

 

 

LA PREVENCIÓN Y EL MANEJO DE INCENDIOS EN EL PAIS

A DOS MESES DE LOS INCENDIOS QUE TUVIERON LUGAR A LO LARGO DEL PAÍS, LA AGN APROBÓ UN INFORME SOBRE LAS FALENCIAS DEL PLAN NACIONAL DEL MANEJO DEL FUEGO

           

En el año 1996, dentro del ámbito de la actual SECRETARÍA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE (SAyDS), se creó la UNIDAD EJECUTORA DEL PLAN NACIONAL DE MANEJO DEL FUEGO[1], que si bien no tiene competencia territorial directa; interviene a requerimiento de los responsables primarios del incendio, realizando acciones de coordinación y asistencia, técnica y económica, en casos de incendios que excedan la capacidad de respuesta de una provincia o parque nacional.

En nuestro país el manejo y dirección del combate de incendios está en manos de la jurisdicción provincial, situación que se mantuvo tanto en la Ley 13.273 como en la Ley 26.815[2]. Ésta última ley fue sancionada en 2015, luego de 15 años de años de vigencia de la UNIDAD EJECUTORA, y se constituye como un nuevo marco jurídico para el manejo del fuego, creando el Sistema Federal de Manejo del Fuego[3]. El sistema es coordinado y administrado por el Servicio Nacional del Fuego, quien a su vez se encuentra encargado de confeccionar el PLAN NACIONAL DE MANEJO DEL FUEGO (PNMF)[4].

La AGN realizó un informe sobre el PNMF, en relación a la prevención y control de incendios forestales, el cual abarca el período que va del año 2006 al 2012.

 

HALLAZGOS DE LA AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN

 

            La AGN observó que el PNMF no cuenta con un documento que refleje la planificación estratégica, defina metas y objetivos, plazos e indicadores de cumplimiento, sino que simplemente elaboró un documento de implementación y organización que pretende actuar como plan rector, no habiendo sido aprobado por instancias superiores[5].

Además, la AGN detectó que el PNMF realiza sus acciones en base a información y planificación parcial de las jurisdicciones, ya que no ha logrado que todas las jurisdicciones realicen sus propias planificaciones a fin de ser integradas en la planificación regional. A ello se suma el hecho de que los Planes de Manejo de Fuego Provinciales presentan diferentes grados de avance, según el involucramiento e importancia que se le da a la temática desde el máximo nivel provincial[6].

También se observó que a pesar de que la SAyDS cuenta con una división del país en ecoregiones, el PNMF no ha tenido en cuenta dicha clasificación para su regionalización, no existe correspondencia entre los límites de cada regional y las regiones fitogeográficas en que se desenvuelve.

A esto se suma el hecho de que las estadísticas de la SAyDS presentan discrepancias respecto de las cifras de incendios, generadas por dos de sus áreas: la Dirección de Bosques y el PNMF.

Por otro lado, no se encontró evidencia de la existencia de una metodología de distribución de bienes de parte de la Nación a las provincias que obedezca a un criterio técnico, acorde a la realidad de cada jurisdicción. La suma de dinero anual que el PNMF entrega a cada provincia es uniforme, sin ser consideradas las necesidades específicas cada una de ellas.

La AGN también observó que el PNMF no cuenta con registros que evidencien un control de los bienes otorgados en comodato a las provincias. Asimismo, tampoco cuenta con suficiente personal (meteorólogos) lo que impide realizar pronósticos específicos todos los días del año. Sumado a ello, también carece de mecanismos que permitan valorizar la participación de la Brigada Nacional en actividades de prevención y lucha contra el incendio.

También se detectó que no se implementó una metodología para evaluar el daño producido los incendios (impactos sobre el suelo, flora, fauna y bienes culturales, arqueológicos, paleontológicos y urbanísticos) [7].

A la fecha del trabajo de campo el PNMF no contaba con una campaña nacional de difusión sobre la importancia del cuidado para evitar los incendios forestales[8].

 

CONCLUSIONES

 

En base a las observaciones realizadas, la AGN recomendó unificar la información sobre incendios entre Dirección de Bosques y el PNMF, además de dotar a ésta última de personal calificado en la temática meteorológica que permita realizar pronósticos específicos todos los días del año. También recomendó implementar mecanismos que permitan valorizar la participación en la Brigada Nacional en actividades de prevención y lucha contra incendio, además de diseñar e implementar una metodología para evaluar el daño producido por los incendios, una planificación estratégica, un plan nacional de educación y difusión, una planificación operativa anual, y desarrollar una planificación regional coordinada con las jurisdicciones.

Asimismo, recomendó implementar mecanismos de participación ciudadana, a nivel nacional y a regional[9], dotar a la Brigada Nacional de la infraestructura edilicia necesaria para mantener a resguardo el patrimonio que posee, ajustar la provisión de equipamiento, y entrega de bienes y la entrega económica a las distintas jurisdicciones a lo previsto en la planificación regional y llevar un control de los bienes otorgados en comodato a las distintas jurisdicciones.

Este informe de la AGN pone de relieve la dispersión de información técnica, un factor que atenta contra una adecuada planificación y diseño en relación con esta temática. También puede observarse la falta de personal calificado, la falta de ajuste en cuento a la provisión de equipamiento, como la falta de implementación de mecanismos de participación ciudadano exigido por Ley.

Estas falencias detectadas en materia de prevención de incendios por la AGN implican dificultades para contener situaciones de incendios, habiéndose desempeñado el PNMF hasta el año 2012 sin una ley que integre bajo un sistema federal, el manejo del fuego con el manejo de los recursos naturales.

En relación con esto se destacan los recientes incendios en las provincias de Córdoba, San Luis, Tucumán, Jujuy, los cuales generaron no sólo costos económicos, sino también costos sociales. En el caso particular de la provincia de Jujuy los incendios forestales en Jujuy arrasaron con unas 10 mil hectáreas[10].

El PNMF no ha podido alcanzar parte de los objetivos indicados en su creación ni resolver las deficiencias que la AGN ya planteaba en 2001[11] y 2006[12]. Sólo a través de una adecuada gestión de los recursos, de la realización de una planificación estratégica y de la recolección de datos técnicos precisos, puede lograrse una aprehensión tal del peligro de incendio que permita prevenirlo y combatirlo en forma adecuada. Esto es necesario para contribuir con la reducción de los costos sociales y económicos, a través del uso inteligente  y estratégico de los recursos del Estado.


[1] Resolución SADySPA 246/96

[2] La Ley 13.273 de Riqueza Forestal, facultaba al Estado Nacional a gestionar la reciprocidad internacional en materia de incendios de en zonas fronterizas.

[3] Éste se encuentra integrado por el Servicio Nacional del Fuego, la Administración de Parques Nacionales, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

[4] Inc. b), Art. 24, Ley 26.815

[9] Previstos tanto en la Ley 25.675 como en la Ley 26.815