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Archivos Mensuales: octubre 2012

La Superintendencia desempeña un rol de vital importancia en el Sistema Nacional de Seguros de Salud debiendo controlar, administrar y recaudar los fondos con los que se financia el sistema. Es por ello que debe exigirse un control efectivo para garantizar el acceso a los servicios básicos de salud a quienes menos recursos poseen.

La Superintendencia de Servicios de Salud es un organismo descentralizado  en jurisdicción del  Ministerio de  Salud  y  Acción  Social que se encarga principalmente de fiscalizar y controlar a los agentes que integran el Sistema Nacional de Seguros de Salud.

Mediante la Ley N° 23.661 se implementa el Fondo Solidario de Redistribución, fundado en el principio de solidaridad social, con el objetivo de asegurar las prestaciones básicas a los beneficiarios del sistema de salud de menores recursos. El  Fondo Solidario de Redistribución está compuesto por aportes y contribuciones de las Obras Sociales Sindicales y las de Personal de Dirección y de las Asociaciones Profesionales de  Empresarios, el 50% de los recursos de distinta naturaleza que ingresen a las Obras Sociales; reintegro de préstamos y por el producido de las multas que se apliquen en virtud de la ley N° 23.661. El destino de dicho fondo busca, entre otras cosas, atender los gastos de funcionamiento de la Superintendencia hasta el 5% de lo recaudado, apoyar financieramente a los agentes de seguro en calidad de préstamos, subvenciones y subsidios, así como también financiar planes y programas de salud destinados a los beneficiarios del seguro.

En cuanto a los excedentes del fondo solidario de redistribución, la ley 23.661 establece que los mismos serán distribuidos entre los Agentes del Seguro de Salud, en proporción a los montos con que hubieran contribuido durante el mismo período.

En el último año, a raíz del impacto de las irregularidades detectadas por la AGN en una auditoría de gestión realizada en el marco de la Administración de Programas Especiales, por decreto 1198/12 del Poder Ejecutivo Nacional, es que se decide absorber la APE dentro de la estructura organizativa de la Superintendencia.

 

HALLAZGOS DE LA AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN

 

FONDO SOLIDARIO DE REDISTRIBUCIÓN

La Auditoría General de la Nación detectó que la Superintendencia no recibe ninguna información de lo recaudado por la AFIP que le permita verificar la integridad y corrección de los valores recaudados y transferidos[1]. Ello se torna relevante cuando se tiene en consideración que las tareas de distribución, recaudación y administración del fondo se realizan en forma descentralizada por tres organismos: AFIP, Banco de la Nación Argentina y Superintendencia de Servicios de Salud[2].

En relación con ello la AGN determinó que la descentralización en cuanto a la recaudación provoca que los conceptos que integran el Fondo no sean tratados en forma homogénea[3] . Se detectó que al año 2009 de los importes ingresados al Fondo que fueron de alrededor de $ 2.800 millones, el remanente alcanzó el monto de $ 1.400 millones[4] . Esto quiere decir que aproximadamente la mitad de los montos del Fondo al año 2009 no fueron aplicados[5]. Ello se evidencia en el siguiente gráfico:

La AGN también advirtió que la Superintendencia no cumple con los lineamientos reglamentarios de la Ley 23.661 que determinan la forma en que se llevará adelante la utilización de este Fondo. En relación con ello, esta ley determina que al menos el 70 % del mismo se utilizará para la distribución automática entre los beneficiarios, lo cual tiene el propósito de equiparar  niveles de cobertura obligatoria[6].

Tampoco se cumple con lo establecido en esa ley respecto a la distribución de excedentes del Fondo, la cual debe llevarse a cabo todos los años de acuerdo a lo establecido en la Ley 23.661[7] .

OBRAS SOCIALES

La AGN observó que numerosas Obras Sociales incumplen con la Ley 23.661[8] que establece que las mismas deben enviar a la Superintendecia los contratos de las prestaciones que celebre[9] .

Por otro lado la Ley 23.660[10] determina que las obras sociales deberán gastar como mínimo un 80 % de sus recursos brutos en la prestación de los servicios de atención de la salud establecidos por el seguro a sus beneficiarios, mientras que  para gastos administrativos[11]determina que el porcentaje que deben destinar las obras sociales deberá ser un 8 % de sus recursos brutos.

En relación con ello la AGN verificó el incumplimiento de esta ley detectando que en los años 2009 y 2010 el 30 % de los casos registran Gastos Prestacionales Médico Asistenciales por debajo del 80 % de sus recursos brutos. Por otro lado el 36 % de los casos registran Gastos Administrativos superiores al 8% de los recursos brutos[12]. Esto demuestra que se realizaron menores gastos en prestaciones de los que por ley deben realizarse, habiéndose realizado a la vez, mayores gastos en cuestiones administrativas de los que por ley debían realizarse.

Se advirtió también la existencia de disparidad entre los beneficiarios informados en la memoria de los estados contables de la mayoría de las Obras Sociales y lo que surge del Tablero de Comando de la Superintendencia en cuanto a población beneficiaria[13]. También se detectó que el 18 % de los Obras Sociales presentan una delicada situación financiera que se manifiesta en la ausencia de capital de trabajo, deficientes índices de liquidez corriente y total y con serias dificultades para afrontar compromisos en el corto y mediano plazo[14].

PROVEEDORES

La AGN detectó debilidades en cuanto al  control que debía realizar la Superintendencia en la evaluación de los contratos entre las Obras Sociales y los proveedores. Así, la AGN destacó que no había un área definida para el análisis de estos contratos, siendo imposible vincular en el registro la Obras Social con el prestador contratado[15].

También se observó que el 69 % de los contratos suscriptos registrados en los años 2009 y 2010 se encuentran observados, estando aprobados solamente el 20 % de los mismos y figurando el 11 % de los mismos como otros sin más detalles[16].

A ello se suma que el sistema utilizado para realizar contratos con los prestadores presenta falencias que permiten que el prestador brinde sus servicios médicos asistenciales sin verificar el cumplimiento por parte del mismo de los requisitos indispensablemente necesarios[17].

Por otro lado la AGN detectó la existencia de prestadores que no se encuentran inscriptos en el Registro Nacional de Prestadores, ello da cuenta de otro  incumplimiento de la ley N° 23.661[18].  En relación con esto se realizaron cruces sistemáticos de información con la ANMAT (Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica) de los cuales surge que no se realizan cruces de información entre ambos organismos.

BENEFICIARIOS

En relación con el padrón de quienes son beneficiarios de los fondos surge la existencia de 5.756 beneficiarios registrados que tienen el número de documento en cero y 3.097 beneficiarios registrados que tienen la fecha de alta en la Obra Social igual a cero. Esto demuestra que existen problemas en este registro, en el cual figuran alrededor de 8.000 beneficiarios registrados en forma irregular con documentos y fechas de alta en cero[19].

Se realizó un cruce entre los datos del Padrón de Beneficiarios de la Superintendencia contra los datos de los de fallecidos del RENAPER en el período 1999-2009. Los controles se realizaron en relación a las fecha de alta de los beneficiarios en las Obras Sociales. La AGN observó que existen 334 beneficiarios dados de alta con fecha posterior a la de su fallecimiento. En este caso la Obra Social con mayor cantidad de beneficiarios dados de alta después de su fallecimiento fue el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados[20].

En relación con todo ello debe mencionarse que de la circularización de beneficiarios de los Agentes de Seguro de Salud que solicitaron apoyo financiero en la APE, realizados en el marco de la auditoría de gestión llevada a cabo en ese organismo en el período comprendido entre 2008-2009, se tomó conocimiento de situaciones particulares de pacientes que describen ausencia de prestaciones médicas oportunamente solicitadas a sus Obras Sociales, en los cuales los beneficiarios adjuntaron documentación que acredita sus reclamos por ante la Superintendencia, la Justicia Ordinaria o la Obra Social respectiva [21].

CONCLUSIÓN

La relevancia de la Superintendencia se halla en que este organismo es uno de lo pilares fundamentales del Sistema Nacional de Salud, que además de participar en la recaudación de los montos con los que se financia el sistema, realiza una función de contralor sobre las Obras Sociales que lo integran. Es propio de la actividad de este organismo garantizar y afianzar el derecho de acceso a la salud a los beneficiarios del sistema.

La temática de la salud tiene relación también con otro organismo estatal, la Administración de  Programas Especiales. Respecto del funcionamiento de este organismo la AGN detectó distintas falencias lo cual da cuenta del irregular funcionamiento del Sistema de Salud en la actualidad.

Es en virtud de las especiales características que presentan los beneficiarios del sistema que se hace necesario extremar los controles, tanto sobre las obras sociales como sobre los proveedores, actores claves en este sistema. Las distintas falencias detectadas por la AGN demuestran el impacto negativo que el irregular funcionamiento de estos organismos puede generar en el acceso al derecho a al salud.

Es necesario un mejoramiento del sistema a nivel estructural, como es el caso de las vinculaciones de la Superintendencia con organismos como la ANMAT o el RENAPER. La falta sistemática de cruce de información con estos organismos impacta negativamente en las tareas de la Superintendencia, ya que no se unifica el registro de personas fallecidas ni el registro de proveedores. Ambos datos son diametralmente importantes para que la Superintendencia pueda llevar adelante las tareas que tiene encomendadas.

Todo lo dicho pone de manifiesto la necesidad de organismos transparentes y políticas eficientes y estructurales que permitan ampliar el acceso al derecho a la salud para llegar a todos los miembros de nuestra sociedad.

 

 

 

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La transparencia en el uso de los fondos públicos debe exigirse en todas las instancias que hacen a la implementación de los programas llevados adelante por el Estado Nacional, más aún cuando tienden a atender necesidades básicas de la población como es la vivienda.

 

El Programa de Fortalecimiento Comunitario del Hábitat – Programa 45 del Ministerio de Planificación             Federal, Inversión Publica y Servicios[1], busca mejorar las condiciones del hábitat a través de proyectos integrales, siendo la participación  comunitaria y la autogestión el componente principal para su ejecución.

Sus acciones buscan consolidar a la población en su lugar de origen para evitar la migración hacia las periferias de los centros urbanos. Se contemplan, entre otras cosas, planes de vivienda destinados a dar una solución rápida ante situaciones de emergencia climáticas; la construcción, ampliación y mejoramiento de viviendas e infraestructura para habitantes rurales y aborígenes; y la construcción de Centros Integradores Comunitarios de atención primaria de la salud y desarrollo social a escala municipal o provincial en todo el territorio nacional[2].

Este Programa se divide en dos grandes grupos, la Actividad 1 –“Programa Federal de Integración Socio comunitaria” que se ejecuta a través de Cooperativas de Trabajo. Este mecanismo de ejecución implica la constitución de Cooperativas de Trabajo formadas por desocupados y personas que perciben beneficios del Programa Jefes y Jefas de Hogar, principalmente[3]. Por otro lado, la Actividad 2 se refiere a “Iniciativas Sociales para el Desarrollo Habitacional”.

Para determinar el criterio de asignación de fondos a cada provincia se tiene en consideración el porcentaje de población con Necesidades Básicas Insatisfechas, esto es un método que define determinadas características que deben satisfacer los hogares. Aquellos hogares que no cumplen estas características son considerados “pobres” o “indigentes”. Las características son, entre otras, condiciones sanitarias, menores no escolarizados y capacidad de subsistencia. También se considera la Tasa de Desempleo, esto es el porcentaje de personas pertenecientes a la población económicamente activa[4] que no poseen empleo. Ambos conceptos fueron tomados en base a la información del censo 2001[5].

Se analizaron varias provincias, en el caso de la Provincia de Jujuy específicamente se analizaron las localidades de Calilegua, El Carmen, Humahuaca, La Esperanza, Palpalá, Perico y San Salvador de Jujuy[6].

HALLAZGOS DE LA AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN

PROVINCIA DE JUJUY

Entre los hallazgos más importantes vinculados a la Provincia de Jujuy, la AGN constató que en los casos de las obras en que participaron las cooperativas pertenecientes a la Organización Social CTA – “Tupac Amaru” la misma tuvo activa participación en la selección de los beneficiarios y no se pudo constatar cual fue el procedimiento aplicado para esta selección[7].

Por otro lado, la AGN detectó casos de viviendas habitadas sin adjudicación formal en “228 Viviendas 6ª Obra S.S. de Jujuy” por un monto total $12.903.660[8], las que también presentaron deficiencias en la calidad constructiva como ser, problemas frecuentes en los revoques interiores y exteriores, esto es cuarteaduras, rajaduras, ondulaciones, falta de plomo; problemas generalizados de deformaciones estructurales, como grietas y rajaduras en paredes; y asentamientos de las estructuras; problemas generalizados en la mampostería como grietas, fuera de plomo, curva, marcos mal amurados[9]. La AGN determinó que estas falencias evidencian el accionar de una mano de obra poco entrenada y en proceso de aprendizaje en combinación con una guía técnica escasa por parte de las autoridades responsables del Programa[10].

Además se constató la existencia de viviendas terminadas sin habitar por falta de obras de infraestructura de servicios básicos, como electricidad, agua y desagüe. Esto pudo observarse en las localidades de Calilegua, El Carmen, Humahuaca y San Salvador de Jujuy en la provincia de Jujuy[11].

Por otro lado, en S. S. de Jujuy, en relación con las obras “228 Viviendas 6ª obra Etapa”  y “228 viviendas 7ª obra Etapa en el Barrio Alto Comedero” teniendo esta última un monto total de $17.149.419[12]la AGN detectó que el pago correspondiente a las cooperativas pertenecientes a la Organización Tupac Amaru – CTA, es recibido por una misma persona, en representación de todas. Sin embargo, los contratos de obra son firmados con cada cooperativa en particular, no encontrándose documentación alguna que respalde esta modalidad operativa[13].

 

EL PROGRAMA

Analizado el circuito de pagos a las Cooperativas la AGN detectó que, en la mayoría de los casos, se concretaban por medio de una orden de pago que se efectivizaba mediante la emisión de múltiples cheques de $50.000 y, en algunos casos, por un monto menor.  Al verificar los extractos bancarios surge que la mayoría de los cheques mencionados fueron cobrados por mostrador perdiéndose, de esta manera, la bancarización del circuito de los fondos nacionales[14].

Además, la AGN determinó que el modo en que el Programa define parámetros de distribución de los recursos por población con Necesidades Básicas Insatisfechas presenta debilidades, ya que se relaciona la cantidad de población con Necesidades Básicas Insatisfechas de cada provincia respecto de su población total, sin ponderar su peso respecto del total de la población Necesidades Básicas Insatisfechas del país[15].

CONCLUSIÓN

Dadas las falencias observadas en la ejecución del Programa la AGN recomendó evitar la múltiple emisión de cheques, ya que así se corta la bancarización del circuito de los fondos. Esto dificulta la verificación de que éstos hayan sido aplicados integralmente a los fines convenidos. También recomendó utilizar una metodología que otorgue objetividad en los criterios de distribución de los recursos aplicados por el Programa y brinde respuesta equitativa a la demanda efectiva, así como también rediseñar el sistema de asignación de fondos, para que esté en línea con los objetivos del programa y asegure la distribución equitativa de los mismos entre el total de las jurisdicciones del país.

También recomendó adoptar los recaudos necesarios a fin de que las viviendas al momento de ser terminadas cuenten con las obras básicas de infraestructura habilitada así como también brindar asistencia técnica en la capacitación adecuada a los integrantes de las Cooperativas de Trabajo, con el objetivo de mejorar la calidad y prolongar la vida útil de las construcciones realizadas como asi también brindar los conocimientos necesarios para promover la inclusión de las Cooperativas en el mercado laboral local [16].

Los mecanismos de control público deben ser integrales, abarcando desde la transferencia de fondos,  la rendición  de cuentas hasta la efectiva aplicación de los fondos transferidos, inclusive. La AGN, por medio de su accionar, procura que la administración pública lleve adelante un uso eficiente y equitativo de los recursos públicos involucrados en una cuestión prioritaria y sensible como lo es la habitacional en nuestro país.


[1]La Unidad de Gestión pertenece a la Dirección de Programas de Emergencia de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda que depende del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios  – Res. AGN .171 pág. 9

[4]La población económicamente activa hace referencia a aquel sector de la población que busca empleo o que lo posee.

 

En la República Argentina, la telefonía móvil se da en un marco de libre competencia. Esto quiere decir que los operadores no se encuentran sujetos a restricciones tarifarias, por lo que lo precios finales no están regulados. Mientras tanto el perjudicado siempre es el mismo: el usuario.

 

La AGN aprobó recientemente un informe de auditoría realizado en el ámbito de la Comisión Nacional de Comunicaciones de la Secretaría de Comunicaciones y de la Subsecretaría de Defensa del Consumidor.

Existen distintas modalidades de contratación de servicios de telefonía móvil, tales como el plan post-pago con abono, el plan prepago con abono y el plan prepago puro (o con tarjeta).

Desde el año 2003 hasta fines del año 2010, las terminales móviles de la modalidad post-pago han aumentado en el orden del % 266, mientras que las del sistema prepago se incrementaron en un 539 %. Esto marca un notable crecimiento de la modalidad prepago. Son de notar las cifras que nos enmarcan este aumento, en el año 1999, la modalidad prepago representaba un 44 % del total de las terminales móviles, llegando hacia fines del 2010 a representar un 90 % del mercado, con sus líneas prepagas y mixtas. En ese mismo año, la cantidad de abonados prepagos ascendía aproximadamente a los 47.700.000. Según los estudios llevados a cabo por la AGN, se han llegado a registrar 117 terminales móviles en servicio por cada 100 habitantes, esto teniendo en consideración el total de las modalidades de servicio.

La SECOM, mediante Res. SC Nº 242/06 (B.O.: 13/12/06), aprueba la Norma de Aplicación para Tarjetas Prepagas para servicios de Telecomunicaciones (TPT). Dicha norma, regula todos los tipos de tarjetas prepagas relacionadas con los servicios de telecomunicaciones. A su vez, crea el Registro TPT en el ámbito de la CNC. En éste Registro, se inscribirán los medios de carga de la modalidad prepaga que cumplan con determinados requisitos establecidos en la misma resolución. En su mismo texto, también dispone que aquellas cuestiones que no se encuentren contempladas en el régimen se aplicarán supletoriamente la Ley de Defensa del Consumidor Nº 26.361.

La ex Secretaría de la Competencia, la Desregulación y la Defensa del Consumidor (ex SCDDC), mediante Res. Nº 37/03, expresa que el adecuado funcionamiento del mercado tiene como pilar que la información sea clara y se encuentre disponible en todo momento, y también aclara que los proveedores de bienes y servicios deben poner a disposición del consumidor la información correspondiente, en forma amplia y precisa. Cabe destacar, que los usuarios del servicio de telefonía móvil, no disponen de toda la información que necesiten.

 

RESPECTO DE LA MODALIDAD PREPAGA

Dentro de los hallazgos en las labores de auditoría, se constató que la modalidad de recarga prepaga implementada por las prestadoras, resulta perjudicial para los usuarios. Debe recordarse que ese sistema prepago se implementó para, entre otras cosas, permitir el acceso a la telefonía celular de sectores de menores recursos. Si bien es cierto que hoy en día la telefonía móvil no reviste el carácter de servicio público, debido al alto crecimiento dentro de la población, se configura en una cuestión de interés público. A esto, debe sumarse que el valor de compra de una terminal para utilizar con tarjeta prepaga no recibe bonificaciones de la magnitud de las que reciben los usuarios que pueden acceder a los planes con abono. En conclusión, el usuario que por su condición no puede acceder a planes de mayor valor se ve perjudicado doblemente, por el uso del sistema y por el valor de compra.

 

RESPECTO DE LAS TARJETAS PREPAGAS PARA SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES

Desde otra faceta, las prestadoras han incumplido con los requerimientos establecidos en la Norma de Aplicación para TPT[1]. Un ejemplo de ello puede verse con la empresa Telecom Personal S.A., ya que sus tarjetas de recarga requieren que la estación móvil cuente siempre con saldo mínimo de $0,51.- para utilizar el crédito extra o el servicio de SMS[2]. Ahora bien, la normativa en cuestión determina que en las tarjetas prepagas debe consignarse un número gratuito de atención al cliente para recarga de crédito, entre otras cosas. Entonces, la exigencia del prestador que inhabilita el uso de la tarjeta adquirida si el usuario no posee saldo en su línea, resulta contraria a la norma. En otro hallazgo referido a la empresa CTI Claro[3], se observó que las tarjetas prepagas no cumplen con el precepto normativo de informar en las mismas el plazo de utilización del que dispone el usuario para que su crédito se encuentre vigente. Ante esto, no surge constancia alguna, que ante tales incumplimientos la CNC haya aplicado sanciones  o formulado observación alguna.

En este sentido, debe destacarse que en diversas ocasiones se constató que las TPT  comercializadas, no reúnen en algunos casos, los requisitos exigidos por la normativa vigente, provocando perjuicios para los usuarios. Algunos ejemplos de ello son los siguientes: no resulta clara la descripción del servicio que brindan; no coincide el plazo de vigencia de las promociones con la vigencia de la tarjeta.

 

RESPECTO DE LAS TARIFAS

Dentro de las tarifas ofrecidas por minuto, se reconoció que el valor del minuto de la modalidad prepago es más oneroso que en las restantes propuestas de pagos de los servicios de telefonía móvil, llegando en algunos casos a triplicar el valor de la modalidad post-pago. A modo de ejemplo se identifica a la empresa Personal, que en noviembre de 2010 para servicios prestados en el AMBA cotizaba un Plan con 100 minutos libres a $0,49.- o $0,58.- el minuto, mientras que en las recargas prepagas el minuto cotiza a $2,25.-, impuestos incluidos. Además pudo constatarse que el valor del minuto en la modalidad prepago es diferenciado según el monto de la recarga que se adquiera así como también lo es el plazo de vigencia para su utilización.

RESPECTO DE LA INFORMACIÓN AL USUARIO

Desde otro punto de vista, vemos también cómo la página web oficial de la CNC contiene información desactualizada respecto de los planes y tarifas, limitando al usuario la posibilidad de acceder a información precisa. Al respecto, pudo constatarse que a fecha 31/10/2011 la información publicada en la página de la CNC reflejaba “A cerca de los precios de la telefonía móvil: Personal: presentación de febrero/2011; Claro: presentación de febrero/2011; Movistar: presentación de marzo/2007; Nextel: presentación de marzo/2011”.

Por último, a estos hallazgos debe agregarse que tampoco se han constatado medidas tendientes a proteger a usuarios y consumidores por parte de la Subsecretaría de Defensa del Consumidor, autoridad de aplicación de la ley 24.240 y sus modificatorias. Se ha verificado que dicha repartición no lleva adelante actos para procurar que la información brindada mensualmente por las prestadoras respecto de los planes tarifarios vigentes, sea completa y conocida por los usuarios.


[1] Res. SC 242/06

[2] Expte. 4446/07

[3] Expte. 4614/07